北京中科医院公益抗白无止境 http://m.39.net/pf/a_4394487.html
鲁政委为中国首席经济学家论坛理事，兴业银行首席经济学家
年年初以来，新冠肺炎(COVlD-19)疫情在全球的蔓延对各国经济产生了重创。美国财政部于近期根据《新冠病毒援助、救济与经济安全法案》(CARESACT)法案与各航空公司达成协议，对航空公司开展救助。
经过研究整理美国政府年以来4次对大型工商企业的救助行为（年救助洛克希德公司、年救助克莱斯勒公司、年救助通用汽车和克莱斯勒公司、年救助各大航空公司），总结得出美国政府在救助大型工商企业过程中的一些共性特征：
一是从救助的理由和目标来看，只有在大型工商企业倒闭可能造成重大实体经济影响、相关产业危机、破坏金融稳定，甚至对国防安全产生影响时，美国政府才会对相关企业进行救助。
二是从救助的方式上来看，美国政府对大型工商企业的救助更多的采用直接借款或对银行贷款进行政府担保的形式开展，并往往同时获得债权、权证等作为救助款的对价，以补偿救助过程中美国政府承担的风险。
三是从保障资金安全的角度看，政府在开展救助时往往会对工商企业附加各类限制性条款（限制分红、资本性支出、高管薪酬、裁员数量等），并要求企业拿出资产作为抵质押品担保。除此之外，虽然美国政府会避免对企业控制权产生孤独影响，但会强制要求企业制定重组、整改计划，以提高盈利能力，并有权驳回计划要求修改。
四是从救助退出的时机看，当救助目标达成之后，若公司财务状况有所好转，美国政府一般也会选择尽快退出救助计划。
--------
年年初以来，新冠肺炎（COVID-19）疫情在全球的蔓延对各国经济产生了重创。由于疫情传播的特点，许多国家和地区都进行了不同程度限制出行、限制人员往来以及出入境等一系列措施。受此影响，各个国家和地区的航空公司运营受到较大影响、营收出现大幅下降，甚至部分航空公司员工受到了解雇。为了避免航空公司破产以及航空公司员工生计受困，美国财政部于近期根据《新冠病毒援助、救济与经济安全法案》（ConronavirusAid,Relief,andEconomicSecurityAct,CARESACT）法案与各航空公司达成协议，通过救助手段帮助相关航空公司继续给付员工薪酬，确保员工日常生活所需开销。
在历史上，美国政府也曾多次动用公共资金对大型工商企业（非金融机构）进行救助，避免其陷入困境乃至破产倒闭。那么美国政府为何会对这些大型工商企业开展救助？是通过何种方式对这些企业进行救助？如何尽力避免救助过程中潜在的道德风险？救助完成后政府干预又是通过何种方式进行退出？本文将选取4个案例，就以上问题进行考察讨论。
一、年对于洛克希德公司的救助
洛克希德公司（Lockheed）是美国重要军工企业，20世纪60年代时，洛克希德公司计划通过L-飞机进军民航领域。然而在此过程中，多方面因素使得该项目拖累洛克希德公司陷入财务困境。为此，美国议会通过相关法案授权政府对洛克希德公司进行了援助，协助其走出困境。
（一）开展救助原因及出发点
洛克希德公司陷入困境主要是由于投入了大量资金的L-民航客机研发受阻，同时美国经济下行等因素导致了该机型销量不佳。洛克希德公司的前身艾尔科水上飞机公司（AlcoHydro-AirplaneCompany）于年成立，并于年正式改名洛克希德公司。伴随着二战和冷战期间军用订单的激增，洛克希德公司逐渐成长为军用航空领域的重要制造企业，生产了U-2、F-等世界知名的军用飞机。20世纪60年代，洛克希德公司决定进军民用航空领域，着手研发L-三星（Tristar）民航客机。为了提升L-客机的竞争力，洛克希德公司选择了罗尔斯罗伊斯公司（Rolls-Royce）公司拟新研发的RB发动机。相比于旧款发动机，RB发动机引入了许多新技术、新概念和新材料。然而，这些超前的技术使得RB的研发进度一再拖延，开发成本不断飙升，从而让罗尔斯罗伊斯公司陷入了严重的财政危机。年2月，罗尔斯罗伊斯公司向法院申请破产保护，英国政府为了避免这一“国宝级”企业破产解体，不得以注入财政资金进行救助，但是仍无法避免RB发动机研发生产的严重滞后。受此影响，L-客机的推出时间一推再推，洛克希德公司大量的资金流沉淀在未能交付的L-客机中，难以快速变现。更为雪上加霜的是，L-的竞争机型采用传统保守发动机的DC-10客机已准备开始交货，而美国年左右经济的下行使得各大航空公司缩减了客机的订单，进而导致L-的销售量也受到了重挫。
截至年8月，洛克希德公司在L-客机上所投入的研发成本和制造成本高达6.亿美元，占洛克希德公司资产负债表中流动资产（CurrentAsset）的70%。在不考虑L-项目流动资产的情况下，年8月洛克希德公司的流动负债（CurrentLiability）超过流动资产万美元，这意味着洛克希德公司若无外部新的资金注入将违约部分债务，严重情况下只能申请破产。而在此之前，洛克希德公司已经从24家银行中获得了超过4亿美元的贷款。由于L-飞机的不断延期，这些银行表示不会在没有政府担保的情况下继续向洛克希德公司进行贷款。
美国政府决定对洛克希德公司进行救助的主要考虑是该公司及其产业链上的大量雇员，以及为了维持军用航空领域多家制造商相竞争的局面。为了对洛克希德公司开展相应的救助，美国议会审议通过了《紧急贷款担保法案》（EmergencyLoanGuaranteeAct，以下简称“《法案》”）。虽然《法案》的适用范围包括了各种企业，但是其出台的动机就是为政府出面救助洛克希德铺平道路。从《法案》的立法、辩论过程以及政府决定对洛克希德公司救助的听证会中，可以发现政府救助洛克希德公司的主要目的如下：
一是避免洛克希德公司破产对地区就业的影响，当时洛克希德公司在加利福尼亚州创造了人的就业；
二是为了避免洛克希德公司破产对供应链上一系列企业的冲击，这其中有不少供货商是中小企业；
三是为了保证美国国内军用飞机行业的充分竞争，确保在美国军用飞机领域波音、洛克希德和道格拉斯公司能互相竞争。
四是为了避免此前洛克希德公司在L-中投入的资金完全损失，特别是其中还包含了不少航空公司预先支付给洛克希德公司的定金。
除此之外，美国政府对洛克希德公司救助的出发点也包括了希望确保在航空制造产业世界领先地位的考量，并希望出口L-赚取外贸收入。应当指出的是，此时的洛克希德公司是美国最大的国防订单承包商，在-年间，每年都获得了超过15亿美元的美国国防订单，其生产的飞机包括了C-5A（银河）大型运输机、C-（大力神）运输机、P-3猎户座反潜机等军用飞机。因此，不能排除美国政府为了避免国防力量受影响而对其进行救助的可能。
（二）美国政府的救助方式与金额
美国政府最终通过对洛克希德公司银行贷款提供担保的方式提供救助，以此帮助洛克希德公司获得外部现金走出困境。年9月14日，美国政府与洛克希德公司达成救助协议，决定为洛克希德公司新增加的不超过2.5亿美元银行贷款提供政府担保。为此，美国政府专门成立了由财政部部长、美联储主席、美国证券交易委员会（SEC）主席构成的紧急担保贷款委员会（EmergencyLoanGuaranteeBoard）来批准、监测紧急担保贷款相关事宜。美国政府问责局（GAO）[1]也就相应贷款的使用情况、L-项目的进展情况和洛克希德公司财务状况等内容每年进行审计并向参众两院汇报。除此之外，美国政府要求在政府担保贷款项目存续期限应限制公司的分红，同时考虑到如果洛克希德公司出售资产可能会影响其偿付政府担保贷款的能力，政府也有权不允许其出售该项资产。
在达成协议后的一年内，洛克希德公司分4次，在年9月14日、年11月18日、年1月26日、年8月17日分别获得万美元、万美元、万美元和万美元政府担保贷款，截至年年末贷款总额为1.3亿美元。此后，洛克希德公司继续申请了多笔政府担保贷款，在年9月，政府担保的贷款余额最高曾达到2.45亿美元，几乎将2.5亿美元政府担保贷款的额度用尽。除此之外，为了更好的救助洛克希德公司，L-飞机的主要客户也同意增加1亿美元该客机的预付款，英国政府也完成了罗尔斯罗伊斯公司的国有化进程，确保RB发动机不会中途夭折。
美国政府对于洛克希德公司的贷款担保并非是免费的，洛克希德公司需要支付担保费（GuaranteeFee），而借款银行也需要将其收到的部分授信承诺费（CommitmentsFee）转交政府。根据美国政府与洛克希德公司达成的协议，洛克希德公司需要根据政府担保贷款的加权平均余额向美国政府支付2.3%的担保费（GuaranteeFee）。与此同时，由于24家银行对洛克希德公司承诺将为其提供2.5亿美元的政府担保贷款授信敞口，因此洛克希德公司还需要根据未使用的授信额度加权平均值，向这24家银行支付0.5%的授信承诺费（CommitmentsFee），由于这部分授信敞口具有政府担保性质，这24家银行需要将收到的授信承诺费的50%转交给政府。相关的担保费和授信承诺费自年12月31日起按季度进行缴纳。
为了降低美国政府对借款担保的风险敞口，美国政府还取得了洛克希德公司的股权及其他资产作为抵质押物。根据《法案》要求，申请紧急政府担保贷款的企业应具有较为良好的还款能力、并且应将相关证券或资产作为抵质押物作为抵押，以此降低政府担保风险。根据美国政府、洛克希德公司和贷款银行的协议，美国政府具有这些抵质押物的优先受偿权，而相关的贷款银行则具有这些抵质押物的次级受偿权。洛克希德公司为了获得政府担保贷款，总共提供了账面价值（BookValue）为2.亿美元的抵质押物，主要包括了两个部分：一是洛克希德公司子公司的股权，包括洛克希德火箭航天公司、洛克希德造船建筑公司、洛克希德电力公司、洛克希德航站楼公司和洛克希德房地产公司，该部分资产账面价值约为2.亿美元。二是洛克希德公司的设备，主要为洛克希德公司在洛杉矶郡生产基地的生产线以及设备等，该部分资产的账面价值约为万美元。虽然这些资产的账面价值当时认定仅仅是和政府担保贷款最大值的额度相当，但美国政府问责办公室（GAO）的调查却显示，单单是这些抵质押物中账面价值为万美元的房地产资产，其缴纳房地产税所估算的市场价值（MarketValue）就已高达2.亿美元。因此，美国政府相关部门和GAO都认为依靠这些抵押资产可以有效的将政府的风险敞口降低。
（三）救助效果与退出形式
经过长达6年的救助，洛克希德公司走出困境，通过与银行协商的市场化贷款置换了剩余的政府担保贷款，美国政府对于洛克希德公司的救助宣告结束，虽然L-飞机项目并未获得预期收益，但洛克希德公司也获得了重生。截至年9月底，洛克希德公司尚未偿还的美国政府担保贷款余额仅剩万美元，按照原计划该政府担保贷款本应继续存续一段时间。不过考虑到洛克希德公司整体的运营已出现了好转，L-飞机也逐步开始交付。对洛克希德公司进行贷款的银行也认可洛克希德公司未来的财务状况将进一步好转。因此，年10月14日，洛克希德公司及24家贷款银行达成了新的贷款协议，24家银行将为洛克希德公司提供新的1亿美元授信敞口，洛克希德公司可以通过这一授信敞口获得资金来偿还此前的政府担保贷款。此后，紧急担保贷款委员会也批准了此项合约，终止了对于洛克希德公司的政府担保贷款。同时明确，当这一协议生效的同时，政府担保贷款的协议将同时终止，政府将无条件地不再具有相关抵质押物的权利。最后，虽然L-飞机项目并未取得巨大的成功，产量仅有架，在盈亏平衡点（BreakevenPoint）左右，但是由于冷战的继续，洛克希德公司继续获得大量的军用飞机订单，从而使得洛克希德公司继续成长，并在年与马丁?玛丽埃塔公司合并，成为了现在的洛克希德马丁公司。
回顾美国政府对洛克希德公司救助的全过程，美国政府不仅并未有任何支出，还收获了数量可观的担保费用。在年9月洛克希德公司通过商业银行市场化贷款偿付剩余政府担保贷款后，专司用于管理和监督这一项目运营的紧急担保贷款委员会（EmergencyLoanGuaranteeBoard）也宣告结束工作。根据其年1月向美国总统和参众两院进行汇报的文件显示，在对洛克希德进行救助的过程中，委员会收到了洛克希德公司支付的担保费和借款银行支付的额度使用费共有万美元，通过投资国债等证券获得的收益有.6万美元，扣除救助过程中委员会的运营费用和相关文件的准备起草等一系列费用93.8万美元后，共盈利.17万美元。剩余的资金最后被转入美国财政部，作为一般财政收入。因此，在救助洛克希德公司的过程中，美国政府不仅一分未花，还获得了超过万美元的财政收入。
二、年对克莱斯勒公司的救助
20世纪70年代末，由于多次石油危机，汽车行业经历了巨大的变革。与此同时，日本汽车出口美国也冲击了美国传统汽车制造商。受此影响，美国的重要汽车制造商克莱斯雷公司陷入困境。美国议会随后通过了《年克莱斯勒贷款担保法案》（ChryslerCorporationLoanGuaranteeActof），决定对克莱斯勒公司进行救助。
（一）开展救助原因及出发点
20世纪60年代和70年代，克莱斯勒公司由于车型更新的失败、石油危机的冲击以及日本出口汽车对市场份额的侵蚀等多方面原因，陷入了资金紧张的情况。首先，克莱斯勒公司在车型更新上出现了失误。20世纪60年代，克莱斯勒公司并未成功研发一款新的小型汽车，而他的竞争对手福特公司和通用汽车公司同期都引入了新款的小型汽车，因此在小型汽车市场上克莱斯勒公司丢失了大量的份额。其次，20世纪70年代石油危机对汽车行业产生了冲击。在石油价格上涨的冲击之下，更多的消费者偏好购买小型汽车，而美国环境保护署（EPA）所发布的节能标准进一步使得克莱斯勒的大型耗油汽车泛人问津。最后，日本汽车大量进口美国也冲击了克莱斯勒公司的业绩。随着石油价格上涨，耗油少、价格低廉的实用型日本汽车开始在美国市场受到欢迎，从而造成了传统的美国汽车厂商通用汽车、克莱斯勒、福特等受到冲击。除此之外，克莱斯勒过晚的对生产线进行现代化更新、过晚的开始开拓海外市场等其他原因也被认为是该公司出现问题的原因。由于以上因素，克莱斯勒公司在美国市场的份额由年的16%下降到了年的8.6%。自年开始，克莱斯勒公司开始通过转让下属子公司、关闭工厂和削减雇员等方式来保证继续经营。
美国政府决定对克莱斯勒公司进行救助的主要考量与洛克希德公司类似，包括了就业考虑、维持汽车产业足够多竞争者的考虑以及国防采购考虑等。
首先，克莱斯勒公司如果破产将会造成大量失业。克莱斯勒公司的破产将不仅导致该公司员工失业，还会导致上游零部件企业员工失业。年时，克莱斯勒公司是美国第17大制造业集团，雇佣了13.4万员工，其中大部分集中在失业率已经很高的底特律地区。根据测算，克莱斯勒如果破产将会在短期内导致产业链上约50万人事业，在中长期直接造成的失业人数将在20万至30万人左右。
其次，克莱斯勒公司是美国陆军重要的坦克生产商。克莱斯勒公司生产的M1（艾布拉姆斯）坦克是美国陆军装备数量最多的坦克，该型坦克甚至被大量北约成员国所采购，因此美国政府担心克莱斯勒公司的破产倒闭将使得M1坦克的生产与更新停滞，从而造成国防能力的削弱。
最后，克莱斯勒公司的困境被认为与联邦监管规则的趋严和外部因素也有关系。不少人认为联邦政府的节能减排规范使得克莱斯勒公司相比于福特和通用汽车所承受的压力和成本更大，从而是对克莱斯勒公司的不公平对待。此外，油价波动等所导致的新情况也不能完全将其归罪到克莱斯勒公司身上。除此之外，若克莱斯勒公司倒闭，则美国本土汽车生产商将只剩福特和通用汽车，不仅会削弱汽车厂商间的竞争，也将不利于美国汽车产业的整体竞争力。
（二）美国政府的救助方式与金额
美国政府通过对克莱斯勒公司的银行贷款提供担保的方式提供救助，虽然救助方式类似于洛克希德公司，不过在条款设置上更为严格，要求克莱斯勒公司提交重组运营计划，并需要监督该公司对于重组运营计划的执行。年1月7日，美国总统卡特签署《年克莱斯勒贷款担保法案》（ChryslerCorporationLoanGuaranteeActof，以下简称“《法案》”），允许在满足一定条件的情况下，对克莱斯勒公司不超过15亿美元银行贷款提供政府担保。根据《法案》要求，美国设立了克莱斯勒政府担保贷款委员会（Board），委员会由财政部长、美联储主席、总审计长、劳工部部长、交通运输部部长所组成。根据《法案》要求，克莱斯勒公司应当首先完成相应的汽车节能减排方案，并提交一份从供应商、金融机构、管理层、员工乃至地方政府等其他利益相关方获得14.3亿美元资金的方案。《法案》指出，只有在委员会确定满足以下条件时才能向克莱斯勒公司发放政府担保贷款：一是克莱斯勒公司无法从其他渠道获取合理条件的融资；二是克莱斯勒公司未来的盈利能力有机会可以恢复，用作抵押的证券及资产的价值能确保政府担保贷款的安全；三是克莱斯勒的运营和财政情况能继续与此前递交的计划保持一致并满足委员会的要求；四是确保克莱斯勒公司没有任何可能被国外公司收购或合并。《法案》还要求克莱斯勒建立相应的员工持股计划，以此激励相容的鼓励员工努力工作扭亏为盈，并限制了该公司股票的分红。为了更好地监督克莱斯勒公司的运营，克莱斯勒公司在获得政府担保贷款期间，所有大于万美元价值的资产出售，以及所有超过万美元价值劳动合同的签署都必须事先征得委员会的批准，委员会也有权审查克莱斯勒公司的所有银行账户、合同和交易。同时，交通运输部部长还需要向国会提交克莱斯勒公司在汽车行业的长期生存前景，以此确保救助行动确有必要。根据《法案》的要求，克莱斯勒公司必须在年12月31日之前偿还所有政府担保贷款。为了降低美国政府的担保风险，美国政府的偿付优先级为最高。
不同于通过收取担保费和授信承诺费获得回报的形式，救助克莱斯勒公司的过程中美国政府通过获得该公司权证（Warrant）的方式来获得回报。根据《法案》要求，委员会有权取得不少于0.5%的担保费费率，以此来确保委员会和贷款担保计划的管理费用。除此之外，委员会也可以通过其他方式要求洛克希德公司缴纳费用或提供回报，以此确保美国政府的风险和收益相平衡。最后经过商议，美国政府获得了可以在年之前以13美元/股价格行权的万份克莱斯勒公司股票的权证（Warrant）。在该政府担保贷款项目结束后，美国政府于年公开拍卖了这部分权证，并获得了3.11亿美元的回报。
（三）救助效果与如何退出
克莱斯勒公司最终使用了12亿美元的政府担保贷款，并积极对公司运营进行重组，最后恢复了盈利的状态，政府于年退出了救助计划。由于政府的介入和各方的
